все записи



Дата: 22.02.2013
«Вестник строительного комплекса» № 85
Рубрика: Обсуждаем проблему

Реформа госзаказа буксует третий год… Так в чем же дело?


Очередная попытка принять закон «О Федеральной контрактной системе» в конце 2012 года не удалась. Примечательно, что за перенос сроков рассмотрения выступали как сторонники, так и противники действующей системы госзаказа. Одни заявляли о множестве недоработок и откровенных «дыр» в законопроекте, другие о том, что в процессе подготовки ФКС стала неотличима от уже действующего закона. «Законопроект о ФКС — тот же 94-й ФЗ, только вид сбоку», — гласили декабрьские заголовки. Декабрьским решением Совета Государственной Думы РФ рассмотрение законопроекта «О Федеральной контрактной системе» было перенесено на неопределенный срок…

Вилка

За последние два года в ходе горячих дискуссий и баталий вокруг оценки эффективности 94-го ФЗ в ход шла противоречивая и разнообразная статистика, которую каждая из заинтересованных сторон собирала исключительно «под себя». Но жесткий трехсторонний обмен аргументами выявил некоторые тенденции.
С точки зрения авторов 94-го ФЗ были достигнуты следующие цели: во-первых, значительная экономия госбюджета на строительном госзаказе, во-вторых, повышение конкуренции в этой сфере. Другое дело, что на поверку краткосрочная «экономия» в долгосрочной перспективе зачастую оборачивалась снижением качества, срывом сроков и пересмотром стоимости контрактов по мере их исполнения. А так называемое «повышение конкуренции» компенсировалось значительным количеством электронных аукционов с одним участником и недобросовестной конкурентной борьбой методом фантастического демпинга.
Истории о контрактах, выигранных со снижением цены на 50% и более от и так уже минимальной стоимости, предложенной государством, участники рынка рассказывали, как банальный анекдот. Уронить цену ниже разумного уровня и «подставить» конкурента, с которым не удалось договориться, стало обычным делом. Не говоря уже о появившихся фирмах-однодневках, для которых сбор авансов на госзаказе стал регулярным источником обогащения.
С другой стороны, как свидетельствуют сами участники строительного рынка, в действительности на договорную систему распределения и обслуживания госзаказа 94-й ФЗ повлиял незначительно, а обход системы электронных аукционов для пытливого русского ума оказался задачкой «для пятиклассника». Возможно, введение 94-го ФЗ и привело к некоторому снижению прибыльности стройки, но, учитывая, что строительство в начале 10-х годов после торговли бензином было на втором месте по доходности, некоторый запас по снижению расценок у строителей все-таки был.
Крупные игроки, традиционно обслуживающие госзаказ, начали публично заявлять о необходимости пересмотра правил игры только после кризиса 2008 года, когда конкуренция на рынке строительного госзаказа возросла в разы.

Долой аукционы!

Начиная с 2009 года, строители неоднократно предпринимали попытку внести в 94-й ФЗ поправки, предусматривающие предквалификацию, ограничение возможностей снижения цены при торгах и введение конкурса как альтернативы самим электронным торгам. Но к изменениям системы эти попытки не привели.
И только в 2010 году голоса недовольных 94-м ФЗ слились в стройный хор. Чиновники региональных строительных ведомств, строители и федеральные ведомства, отвечающие за оценку эффективности расходования бюджета, дружно заявили о несовершенстве действующих правил игры. Убытки бюджета и неэффективность трат стали очевидны.
Со стороны строителей значительную роль при проталкивании реформы госзаказа сыграло объединение строительных СРО — НОСТРОЙ, а со стороны государства лоббистом перемен стало Министерство регионального развития. Не последнюю роль сыграли и региональные показатели неисполнения госзаказа и их анализ.
В сентябре 2010 года неэффективность системы госзаказа публично признал Дмитрий Медведев, бывший тогда на посту Президента РФ. Было принято политическое решение о необходимости реформы. Министерство экономического развития получило соответствующее поручение — разработать и внедрить новую систему размещения государственного заказа. В основу реформы легла, условно «западная», Федеральная контрактная система.
Исполнение данного поручения забуксовало уже на старте — сроки вынесения законопроекта на рассмотрение в Государственной Думе РФ переносили трижды.

Взаимный интерес

Можно много говорить о разных подходах к развитию отечественной экономики, о внутриполитической борьбе или об особенностях законодательной деятельности в условиях государственного капитализма. Но основной причиной пробуксовки внедрения Федеральной контрактной системы по факту остается неготовность абсолютно всех участников госзаказа в строительной сфере к прозрачным рыночным отношениям, а также значительные коррупционные интересы каждой из сторон.
Чего только стоят споры вокруг того, на кого будет «заточена» система предквалификации, или вокруг минимально возможного снижения цены. Строители всерьез обсуждают, насколько они готовы снижаться: «на сумму отката», «на сумму отката + половину прибыли» или «на сумму отката + половину прибыли + предельно допустимое нормами безопасности снижение качества + экономия на изыскательских и проектных работах»... И все это на фоне цены, которая в понимании государства является обос­нованно минимальной, как с точки зрения рынка, так и с точки зрения качества объекта.
В актуальной редакции Закона «О ФКС» предусмотрена возможность снижения цены строительного контракта в процессе торгов до 25%, т. е. на четверть.

После сказанного

Хочется отметить, что проблема реформы «госзаказа» в стройке является лишь небольшой частью целого комплекса накопившихся в этой сфере проблем. Значительное снижение качества и безопасности объектов капитального строительства уже не скрыть от широкой общественности. Кроме того, стройка значительно отстает от других сфер деятельности по графику внедрения положений закона «О техническом регулировании», срываются сроки реализации широко «распиаренной» Дорожной карты по развитию жилищного строительства, не исполнены поручения руководства страны по решению проблемы «обманутых дольщиков» и т. д.
Скептики полагают, что любые попытки либерализации строительного рынка в условиях развития государственного капитализма обречены на провал. Но отгородиться от макроэкономических процессов за стеной из красного кирпича уже вряд ли получится. Особенно в свете вступления России в ВТО и откровенно невысокой инвестиционной привлекательности российских строек.

--- 

Проблемы в области организации работ по государственному подряду активно обсуждаются в профессиональном сообществе, и сегодня мы представляем мнения экспертов по данному вопросу:

Михаил Викторов, руководитель Аппарата Национального объединения строителей:

— Общие проблемы в системе размещения госзаказа в России для всех отраслей заключаются в возможности недобросовестного действия с обеих сторон государственного заказа. Недобросовестность подрядчика может проявиться как на стадии размещения заказа, так и выполнения работ. Квинтэссенцией этой недобросовестности является сговор заказчика и подрядчика.

Что касается строительной сферы, колоссальные проблемы вызвало введение электронных аукционов как безусловной формы торгов на строительство. НОСТРОЙ выступают категорически против этого подхода, т. к. он резко сокращает возможности для участия в торгах квалифицированных компаний.

Мы выступаем за торги на стройку по конкурсной процедуре, поскольку она позволяет установить конкретные и понятные критерии отбора победителя, исключив возможность участия в торгах заведомо недобросовестных компаний.

Как известно, поправки НОСТРОЙ отвергаются Министерством экономического развития, Министерством финансов и Федеральной антимонопольной службой. Они мотивируют свою отрицательную позицию необходимостью, по их мнению, универсальных норм, регулирующих закупки. Нам сложно бороться с мощнейшими электронными площадками, на которых крутятся миллиарды рублей; разговаривать и лоббировать интересы строительной отрасли тяжело, но мы активно работаем над тем, чтобы предложения строительного сообщества были учтены.

В продвижение наших инициатив НОСТРОЙ апеллировал к руководству страны. Недавно из администрации Президента РФ пришел ответ по поводу обращения главы НОСТРОЙ Ефима Басина к Президенту РФ Владимиру Путину в связи с законопроектом о Федеральной контрактной системе. Сейчас письмо Национального объединения строителей направлено на рассмотрение в Правительство Российской Федерации и Государственную Думу РФ для разрешения поставленных в нем вопросов. Будем надеяться, что на этот раз чиновники прислушаются к предложениям профессионального сообщества строителей.

Просто перевести госзаказ на конкурсы недостаточно. Главной целью нового закона о госзакупках должен быть отбор лучших из лучших. Поэтому, помимо установления конкурса в качестве единственной формы торгов на строительство, предложения НОСТРОЙ заключаются в обязательной предквалификации участников, ограничении демпинга 15%-ми, а также в возможности участия в торгах нескольких юридических лиц или индивидуальных предпринимателей в форме простого товарищества. Мы полагаем, что эти условия позволят претендовать на госзаказ, в первую очередь, добросовестным застройщикам.

Сергей Комаров, исполняющий обязанности генерального директора НП СРО «Инжспецстрой-Электросетьстрой»:

— Хотелось бы выделить две основные проблемы. Первой является совершенно неоправданное, с учетом положений ФЗ №94 и здравого смысла, включение строительных работ в аукционный Перечень. Почему для работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства и, следовательно, на безопасность здоровья и жизни людей, государством установлен один критерий — цена, а качество работ, квалификация подрядчиков роли не играют.

Вторая серьезная проблема лежит в области бюджетного законодательства — отсутствие у заказчиков возможности переносить финансовые средства на оплату работ на следующий финансовый год. По этой причине в конце года добросовестные заказчики вынуждены выбирать между подписанием актов приемки фактически не выполненных работ и неосвоения бюджетных средств.

Хочется отметить, что сам законопроект заслуживает высокой оценки, он подготовлен на очень высоком профессиональном уровне: логичность и четкость формулировок, учтен практический опыт применения ФЗ №94.

Мы считаем необходимым законодательно закрепить понятие «демпинг» и в дополнение к этому установить серьезную персональную ответственность виновных лиц за невыполнение контракта.

Предквалификационный отбор участников целесообразен в случае размещения заказа на строительство особо сложных и уникальных объектов, но не как общее правило.

Установление минимальной цены госконтракта, безусловно, позволит исключить ценовой демпинг недобросовестных участников, однако лишит возможности добросовестных участников вести конкурентную борьбу. Правда, хочется напомнить строителям статью Гражданского кодекса об экономии подрядчика, которая почему-то фактически не используется.

Если заказчик получит право выбора формы торгов при размещении заказа в строительной сфере, вряд ли в этой области будут использоваться аукционы, в том числе в электронной форме. Мы не находим необходимости в развитии и совершенствовании этого инструмента как принципиально не отвечающего развитию строительного рынка.

В завершение хочется напомнить о необходимости руководствоваться заложенным в гражданском законодательстве принципом добросовестности участников гражданского оборота. Деятельность недобросовестных компаний следует пресекать методами административного и уголовного законодательства.

---

Хроника

Федеральный закон №94-ФЗ от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» вступил в силу 1 января 2006 года. Поначалу робкая, критика новых правил размещения госзаказа в период мирового экономического кризиса 2008–2009 гг. резко обострилась. В 2010 году Правительство РФ признало необходимость реформы государственного заказа.

Ноябрь 2010 года. Президент РФ Дмитрий Медведев дал поручение реформировать систему государственного заказа. На разработку и представление новой системы государственных закупок Министерству экономического развития дали 1 год. Предполагалось, что законопроект должен пройти рассмотрение Госдумой РФ в декабре 2011 года.

 21 апреля 2010 года. Комитет Государственной Думы по строительству и земельным отношениям провел парламентские слушания на тему: «Новая редакция Федерального закона о размещении заказов для государственных или муниципальных нужд: концептуальные изменения и их реализация».

Июнь — июль 2011 года. МЭР и ФАС заявляют о различных подходах к реформе госзакупок. ФАС предлагает модернизацию 94-го ФЗ. Минэкономразвития настаивает на необходимости кардинального изменения системы. Концепция закона «О федеральной контрактной системе» приобретает конкретные очертания.
Сентябрь 2011 года. Министерство экономического развития РФ представило проект Федерального закона «О федеральной контрактной системе». По замыслу МЭР, предложенная система должна заработать в полном объеме через три — пять лет (2014–2016 гг.). Против предложенного законопроекта публично выступает ФАС России. В Правительство РФ законопроект поступает с разногласиями. Рассмотрение системы государственных закупок на совещании у председателя Правительства РФ Владимира Путина (28 сентября) противоречий не сняло.

Октябрь 2011 года. Работа межведомственной рабочей группы, созданной по поручению первого вице-премьера Игоря Шувалова для согласования законопроекта «О федеральной контрактной системе», закончилась провалом. Минэкономики, Минфину и Федеральной антимонопольной службе не удалось достичь компромисса по принципиальным вопросам.

Декабрь 2012 года. Правительство РФ вернуло законопроект «О ФКС» на доработку. Новая дата предоставление документа в Госдуму — июнь 2012 года.
 7 февраля 2012 года. ФАС России разместила на официальном сайте собственную версию проекта ФЗ «О федеральной контрактной системе», подготовленную в противовес проекту МЭР.

Апрель 2012 года. Вторая серия согласительных совещаний МЭР и ФАС по системе государственных закупок в Российской Федерации. В конце месяца законопроект направлен в Правительство РФ. ФАС по-прежнему заявляет о неурегулированных позициях.

 7 мая 2012 года. Законопроект № 68702-6 «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» (в части регулирования государственных и муниципальных закупок) вынесен на рассмотрение в ГД РФ, 20 июня 2012 года принят в первом чтении.

Дата рассмотрения законопроекта во втором чтении многократно переносилась (только в декабре 2012 года — четырежды). Рассмотрение законопроекта «О ФКС» намечено в примерной программе работы Государственной Думы на январь 2013 года, но не произошло.

Последняя дата планируемого рассмотрения законопроекта «О ФКС», озвученная в прессе, — 22 февраля 2013 года. Между тем источники в Госдуме по-прежнему признают наличие неурегулированных противоречий между государственными ведомствами. Несмотря на это законодатели рассчитывают, что Федеральная контрактная система сможет заработать с 1 января 2014 года.

В случае принятия закона Правительству РФ будет необходимо в кротчайшие сроки разработать и утвердить более 30 подзаконных актов.


Полная или частичная перепечатка материалов - только с письменного разрешения редакции!


«« назад