все записи



Дата: 14.08.2013
«Вестник строительного комплекса» № 88
Рубрика: Законодательство

Правовые проблемы модернизации Перечня видов работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства (начало)


В соответствии с частью 2 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — Кодекс) виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ.

В настоящее время перечень вышеуказанных видов работ утвержден Приказом Минрегиона России № 624 от 30 декабря 2009 г. «Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства» (далее — Приказ и Перечень).

Действующий Приказ не учитывает последние изменения законодательства и содержит положения, способствующие возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской деятельности, а также положения, вводящие избыточные административные ограничения для субъектов предпринимательской деятельности. Кроме того, отдельные его положения создают существенные проблемы в правоприменительной практике.
Рассмотрим эти положения.

1. Введение знаков «*» (далее — Астериск), которыми отмечены отдельные виды работ, внесенные в Перечень, не достигло поставленных целей, а только создало предпосылки для введения потребителей строительных работ в заблуждение.

Астериском отмечены виды и группы видов работ, требующие получения свидетельства о допуске к видам работ, оказывающим влияние на безопасность объекта капитального строительства (далее — Свидетельство о допуске или Свидетельство), в случае выполнения таких работ на объектах, указанных в статье 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Одной из основных целей введения Астериска было предоставление возможности субъектам малого бизнеса выполнять отдельные виды строительных работ без каких-либо дополнительных документов и разрешений, в том числе Свидетельств о допуске.

Однако цели, которые ставились органами государственной власти при включении в Перечень знаков, полностью не достигнуты. Введение знаков привело только к ограничению конкуренции в строительстве. Для подавляющего количества строительных организаций работы, отмеченные Астериском, являются сопутствующими к работам, для выполнения которых Свидетельство о допуске получено.

Виды работ, отмеченные Астериском (1/6 часть от общего количества видов работ раздела III Перечня) по сути никем не контролируются. Между тем анализ аварий, произошедших в строительстве с момента введения в действие приказа Минрегиона России № 624, показал, что около 30% всех несчастных случаев при строительстве происходит именно при выполнении этих видов работ, причем при общем снижении качества их выполнения.
Кроме того, как показывает статистика Роструда, недостаточный контроль при выполнении работ в сфере строительства приводит к тому, что около 60% несчастных случаев с тяжелыми последствиями возникает вследствие падения пострадавшего с высоты либо падения, обрушения или обвалов предметов, материалов, земли и пр.

Многие недобросовестные строительные компании, почувствовав бесконтрольность и безнадзорность своей деятельности, при выполнении работ, отмеченных Астериском, поставили перед собой единственную цель — извлечение максимальной прибыли (даже в ущерб безопасности строительства) путем минимизации затрат при осуществлении работ. Такой подход снизил у большинства таких компаний заинтересованность в квалифицированных кадрах, исключило стремление к разработке, совершенствованию и освоению новых технологий и т. п. Это привело к тому, что заказчики стали требовать от подрядчиков наличия Свидетельства о допуске даже на те виды работ, которые могут выполняться свободно. Более того, нередко наличие Свидетельства о допуске к работам, отмеченным Астериском, является даже условием участия в государственных и муниципальных торгах.
Однако недостаточная урегулированность данных отношений, уклонение надзорных органов от выполнения своих обязанностей и недостаточная компетентность сотрудников таких органов привели к тому, что Свидетельство о допуске стали выдавать любые организации, даже те, которым такое право законодательно не представлено. При этом нередко заказчика не интересует, кем выдано Свидетельство. На данном этапе развития рынка заказчик часто не видит разницы между хорошо оснащенной компанией с квалифицированным персоналом и «вольными бригадами».

Вышесказанное касается, в том числе, и лиц, осуществляющих малоэтажное и индивидуальное жилищное строительство. Это привело к тому, что на строительном рынке активно стали создаваться саморегулируемые организации с добровольным членством, выдающие Свидетельство о допуске, аналогичное выдаваемым в силу требований Кодекса. Наименование работ в таких свидетельствах в точности совпадает по написанию с видами работ Приказа № 624. Более того, в Государственном реестре Росреестра зарегистрирована саморегулируемая организация с названием «Астериск».
В настоящее время в строительной сфере создано более 20 саморегулируемых организаций с добровольным членством, объединяющих в себя около 3000 псевдостроительных фирм, незаконно выдающих свидетельства о допуске, в том числе к видам работ, включенным в Перечень.

Примером такой недобросовестности может служить деятельность Некоммерческого партнерства «Департамент развития и защиты малого и среднего бизнеса в области пожарной безопасности». По обращению прокурора Московского района г. Калининграда Московский районный суд г. Калининграда решением от 5 сентября 2012 г. по делу № 2-1108/2012, оставленном в силе апелляционным определением Калининградского областного суда от 12 декабря 2012 г. по делу № 33-5294/2012, запретил указанному некоммерческому партнерству выдавать свидетельства о допуске к определенному виду или видам работ, признав такую деятельность неправомерной.

Таким образом, назрела необходимость скорейшего исключения из Перечня примечания в виде «*».

2. Введение Астерисков в Перечне привело к ограничению конкуренции в строительстве и поставило добросовестные строительные организации в неравные условия.

Организации, получившие свидетельства о допуске, в силу закона вынуждены нести более высокую финансовую нагрузку, чем организации, выполняющие работы без каких-либо разрешительных документов, а также документов, подтверждающих квалификацию работников, ответственных за выполнение строительных работ. Примером могут служить работы по устройству кровель и фасадов, отмеченные в Перечне Астериском.
Крыши и фасады являются важными конструктивными элементами здания или сооружения, обеспечивающими его долговечность и безопасность, поэтому проектировать и выполнять такие работы должны компании, обладающие не только необходимым оборудованием, знаниями, но и квалифицированным персоналом. Правильность такого подхода подтверждается событиями последних лет, когда обрушения крыш и неправильно выполненные фасадные работы, в том числе и работы по устройству навесных фасадов, становились причиной гибели людей и существенных финансовых потерь. Это побудило компании профессионалов малого и среднего бизнеса, специализирующихся на проектировании и устройстве крыш и фасадов, а также на производстве материалов, объединяться в союзы и ассоциации.

Главная цель — объединить усилия активных участников профильного направления рынка для обеспечения выполнения требований Федерального закона № 184-ФЗ от 27 декабря 2002 г. «О техническом регулировании» путем выработки и ввода в действие технических и организационных нормативных документов, обеспечивающих современные и понятные условия конкуренции и повышающих качество и безопасность зданий и сооружений.
По мнению представителей ассоциаций и союзов, отмена Астерисков в Перечне будет стимулировать представителей малого и среднего бизнеса, осуществляющих работы на всех объектах, кроме объектов малоэтажного строительства, к развитию и применению новых материалов и технологий в строительстве, а также создаст фактическое преимущество в конкуренции с недобросовестными подрядчиками.

Отсутствие единых требований к предпринимателям одной отрасли, выполняющих одинаковые виды работ, однако несущих различные материальные (на содержание квалифицированных работников, специальную технику и машины) и организационные (на обучение, страхование жизни и здоровья работников и др.) затраты, а также и затраты на обеспечение коллективной ответственности, говорит о нарушении нормы, закрепленной в части 1 статьи 13 Конституции Российской Федерации, декларирующей равенство всех перед законом и судом.

Кроме того, при выполнении работ, входящих в группу видов работ «13. Устройство кровли», обозначенных в Перечне Астериском, добросовестные компании получают Свидетельство к виду работ «12.9. Гидроизоляция строительных конструкций». Данный вид работ наряду с теплоизоляцией, в соответствии с правилами выполнения работ, относится к скрытым работам и оформляется актом при приемке кровельных работ. Это приводит к тому, что недобросовестные заказчики при заключении договора указывают лишь один вид работ — устройство кровли, — хотя по факту выполняется комплекс работ, в том числе работы, требующие получения Свидетельства о допуске.

В сложившихся условиях отдельные производители строительных материалов пытаются самостоятельно защитить свои права и законные интересы посредством проведения обучения по использованию производимых материалов, а также осуществлению сертифицирования строителей. В качестве примера можно привести производителей кровельных и гидроизоляционных материалов RUFLEX, которые на своем официальном сайте наряду с инструкциями по применению продукции размещают список сертифицированных строителей.

Аналогичное положение складывается и при выполнении фасадных работ. Так, специализированные организации, выполняющие фасадные работы, несут затраты на разработку новых технологий и материалов для выполнения фасадных работ, которые потом используются недобросовестными организациями без соответствующих прав на это.

Более того, организации, не имеющие свидетельств о допуске, нередко применяют при устройстве фасадов некачественные строительные материалы и технологии, не прошедшие достаточных испытаний и не пригодные для ряда регионов России. Это приводит к снижению энергоэффективности многих жилых домов.

Таким образом, Астериски создали условия к недобросовестной конкуренции и привели к нарушениям в области законодательства о градостроительной деятельности.

Это обуславливает необходимость полностью исключить Астериски из Перечня. Кроме того, предлагается сформулировать виды работ, исходя из направления деятельности строительных компаний, включив в группу видов работ «Устройство фасадных систем теплоизоляции и облицовка фасадов зданий» такие виды работ, как: «устройство навесных фасадных систем с воздушным зазором», «устройство навесных светопрозрачных фасадных систем, светопрозрачных зенитных фонарей и атриумов», «устройство фасадных теплоизоляционных композиционных систем с наружными штукатурными слоями», «облицовка фасадов зданий натуральным и искусственным камнем».

С формированием таким образом групп видов работ выделяются, во-первых, работы, оказывающие влияние на безопасность зданий и сооружений, во-вторых, строительной компании предоставляется возможность получить Свидетельство о допуске только к тем видам работ, которые она выполняет и имеет к выполнению таких работ квалифицированный персонал; в-третьих, возникает возможность получить Свидетельство о допуске к видам работ Перечня, в состав которого включен комплекс технологически связанных работ, выполняемых одной строительной компанией.

3. Действующий Приказ содержит значительное количество технических ошибок, а также некорректно сформулированных наименований видов работ, что дает возможность двойной трактовки понятия относительно содержания отдельных видов работ и не позволяет:
– правильно толковать наименования отдельных групп и видов работ;
– подобрать необходимый вид работ, соответствующий основному профилю деятельности компании;
– минимизировать количество видов работ, требующих получения Свидетельства о допуске;
– определить минимальную численность ИТР организации и квалификационные требования к ним, что приводит к дополнительным финансовым издержкам.

3. 1. К техническим ошибкам, требующим исправления, следует отнести некорректное наименование вида работ «31.5. Футеровка промышленных, дымовых и вентиляционных печей и труб», поскольку словосочетание «дымовые и вентиляционные печи» не корректно. Допущенная ошибка дала возможность неправильно трактовать данный вид работ. Так, Минэкономразвития России в Заключениях об оценке регулирующего воздействия от 28 февраля 2011 г. и 29 июня 2012 г. относит данный вид строительных работ к работам, подлежащим лицензированию и выполняемым специалистами в области обеспечения пожарной безопасности. Поэтому предлагается не только изменить наименование видов работ, поставив слова «печи» и «трубы» в должном сочетании, но и конкретизировать содержание видов работ данной группы, включив в группу видов работ «Устройство промышленных печей, дымовых и вентиляционных труб» такие строительные работы как: «кладка и футеровка доменных печей», «кладка и футеровка ванных стекловаренных печей», «кладка и футеровка коксовых батарей», «кладка и футеровка электролизеров для алюминиевой и магниевой промышленности», «кладка и футеровка промышленных печей (кроме доменных, стекловаренных, коксовых батарей, электролизеров для алюминиевой и магниевой промышленности)», «монтаж и демонтаж промышленных печей из сборных элементов повышенной заводской готовности», «устройство монолитных бетонных и железобетонных промышленных дымовых и вентиляционных труб», «устройство сборных бетонных и железобетонных промышленных дымовых труб», «кладка и футеровка кирпичных промышленных дымовых труб», «пусконаладочные работы промышленных печей».
Предложенные формулировки наименований видов работ позволяют не только выделить работы, выполняемые на особо опасных и технически сложных объектах капитального строительства, но и охватить максимально полный перечень видов работ по устройству промышленных печей.

3. 2. Некорректное наименование вида работ Перечня «24.14. Наладка систем вентиляции и кондиционирования воздуха «*», который входит в группу видов работ «24. Пусконаладочные работы», приводит к тому, что при буквальном прочтении наименования данного вида работ можно сделать вывод, что Свидетельство о допуске требуется только при наладке систем вентиляции и кондиционирования, а к пусковым работам Свидетельство о допуске не требуется. Это обусловливает необходимость изменения наименования данного вида работ, дав ему название «пусконаладочные работы».

3. 3. Наименования отдельных видов работ дают возможность не только двойного, но и более широкого толкования их содержания. Например, использование понятия «строительство» в наименовании вида работ «22.10. Работы по строительству газонаполнительных компрессорных станций» дает возможность предположить, что наличие в Свидетельстве о допуске единственного рассматриваемого вида работ позволяет осуществить строительство газонаполнительной станции под ключ, выполняя весь комплекс необходимых работ — от земляных до пуско-наладочных.

Не менее широкая трактовка содержания работ возможна в случаях включения в Перечень слова «оборудование», особенно, если оно отнесено к отраслям промышленности, как это сделано в группах видов работ Приказа № 23 и Приказа №24 «Монтажные и пусконаладочные работы». Например, виды работ «23.17. Монтаж оборудования метрополитенов и тоннелей» и «23.25. Монтаж оборудования театрально-зрелищных предприятий». В состав такого «оборудования» могут войти:
– монтажные и пусконаладочные работы подъемных механизмов («23.1. Монтаж подъемно-транспортного оборудования», «23.2. Монтаж лифтов», «24.1. Пусконаладочные работы подъемно-транспортного оборудования», «24.2. Пусконаладочные работы лифтов»);
– оборудование систем вентиляции и кондиционирования воздуха («15.4. Устройство и демонтаж системы вентиляции и кондиционирования воздуха*»);
– оборудование сетей связи, сигнализации или акустических систем («15.5. Устройство системы электроснабжения*», «15.6. Устройство электрических и иных сетей управления системами жизнеобеспечения зданий и сооружений*», «23.6. Монтаж электротехнических установок, оборудования, систем автоматики и сигнализации*»).

Наличие в Перечне видов работ наименований, применение которых вызывает трудности в связи с неясностью их трактования, подталкивает членов саморегулируемых организаций, с одной стороны, расширять перечень видов работ в Свидетельстве о допуске дополнительными работами, следовательно, необоснованно расширять сферу деятельности компании, увеличивая тем самым финансовые затраты, а с другой стороны, позволяет получить Свидетельство о допуске только к единственному виду работ, что влечет за собой нарушение законодательства.

Исходя из сказанного, предлагается максимально исключить использование словосочетаний «оборудование промышленности», а также слова «строительство» в наименованиях видов работ Перечня.

3. 4. Монтажные и пусконаладочные работы целесообразно максимально распределить по группам видов работ, сформированным в соответствии с областями деятельности строительных компаний (водоснабжение и водоотведение, теплоснабжение, электрические сети и т. п.), что позволит установить к ним более четкие требования и обеспечить включение их в общие модули при повышении квалификации.

Примером может служить группа видов работ «Монтаж, демонтаж и пусконаладочные работы систем вентиляции и кондиционирования воздуха». В данную группу видов работ предлагается включить и монтажные и пусконаладочные работы, выполняемые, как правило, одной строительной компанией, а также разбить виды работ по назначению (жилищно-гражданскому и промышленному) и по типу систем хладоснабжения. К тому же данная группа видов работ может содержать следующие виды работ: «монтаж, демонтаж и пусконаладочные работы систем вентиляции и центрального кондиционирования воздуха зданий и сооружений жилищно-гражданского назначения», «монтаж, демонтаж и пусконаладочные работы систем вентиляции и центрального кондиционирования воздуха зданий и сооружений промышленного назначения», «монтаж, демонтаж и пусконаладочные работы систем холодоснабжения на основе хладоносителя», «монтаж, демонтаж и пусконаладочные работы систем холодоснабжения на основе хладагента».

4. Перечень должен учитывать изменения понятийного аппарата в законодательстве Российской Федерации, а также нормы межотраслевых стандартов.

4. 1. Федеральным законом № 416-ФЗ от 7 декабря 2011 г. «О водоснабжении и водоотведении» понятие «канализация» заменено на «водоотведение». Однако вид работ «15.1. Устройство и демонтаж системы водопровода и канализации*» такое изменение не учитывает. Не учтено это и в группе видов работ «7. Устройство наружных сетей канализации». Это обусловливает необходимость внесения изменений в наименование видов работ, а также выделить данные виды работ в отдельную группу видов работ «Монтаж, демонтаж и пусконаладочные работы внутренних систем водоснабжения и водоотведения», включив в нее такие виды работ, как «устройство наружных (внешних) трубопроводов водоотведения безнапорных и иных устройств элементов сетей водоотведения» и «устройство наружных (внешних) трубопроводов водоотведения напорных и иных устройств элементов сетей водоотведения».

4. 2. Постановлением Правительства Российской Федерации № 870 от 29 октября 2010 г. утвержден Технический регламент о безопасности сетей газораспределения и газопотребления, вводящий вместо понятия «газоснабжение» понятия «сети газораспределения» и «сети газопотребления». В связи с этим возникает необходимость внесения изменений в наименование видов работ и объединения строительных работ в единую группу — «Устройство сетей газораспределения и сетей газопотребления», установив в ней следующие виды работ: «устройство сетей газораспределения и сетей газопотребления», «устройство газонаполнительных станций, газонаполнительных пунктов, станций регазификации, автозаправочных станций, промежуточных складов баллонов, резервуарных и баллонных установок», «монтаж, демонтаж и пусконаладочные работы газового оборудования потребителей, использующих природный и сжиженный газ».

5. Значительные трудности вызывает применение Перечня при получении Свидетельства о допуске к работам, выполняемым на объектах использования атомной энергии.

Так, широкое толкование имеет, например, наименование видов работ «23.7. Монтаж оборудования объектов использования атомной энергии» и «24.32. Пусконаладочные работы на объектах использования атомной энергии». Перечень не содержит разъяснений о соотношении данных видов работ с такими видами работ, как, например, работы «23.1. Монтаж подъемно-транспортного оборудования» или «24.6. Пусконаладочные работы устройств релейной защиты», и о необходимости получения отдельного Свидетельства о допуске при выполнении таких работ на объектах использования атомной энергии.

До сих пор остается однозначно не урегулированным вопрос отнесения радиологических центров к объектам использования атомной энергии. Как показывает правоприменительная и судебная практика, органы исполнительной власти решают указанную проблему всякий раз по-разному (см., например, решение Арбитражного суда Архангельской области по Делу № А05-9438/2011 от 14 октября 2011 г.). Поэтому, видимо, целесообразно сформировать отдельную группу, состоящую из видов работ, оказывающих влияние на безопасность объектов использования атомной энергии, максимально обозначив их принадлежность к таким объектам, и выделить специфические работы, которые выполняются исключительно на объектах использования атомной энергии.

А. Ф. Суров, 
к. юр. н., доцент,заместитель директора департамента нормативного обеспечения и развития саморегулирования Национального объединения строителей,

А. В. Сорокоумова, 
главный специалист департамента нормативного обеспечения и развития саморегулирования Национального объединения строителей

Окончание в следующей статье - Правовые проблемы модернизации Перечня видов работ по строительству,  реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства (окончание)


Полная или частичная перепечатка материалов - только с письменного разрешения редакции!


«« назад