все записи



Дата: 14.08.2013
«Вестник строительного комплекса» № 88
Рубрика: Законодательство

Правовые проблемы модернизации Перечня видов работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства (окончание)


6. Действующий Перечень не охватывает всех видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.

6. 1. Не включив в Перечень отдельные виды работ, потенциально опасных для объектов капитального строительства, его создатели позволили выполнять такие работы организациям, не имеющим квалифицированных кадров и достаточных технических средств. Например, «горизонтальное бурение» — это общее название всех способов бестраншейной прокладки труб с использованием специального бурового оборудования. На сегодняшний день таких способов существует, как минимум, семь, и каждый из них имеет свои особенности. Способ бестраншейной прокладки труб используется, как правило, при прокладке инженерных сетей. На сегодняшний день практически ни один проект прокладки кабельных сетей электроснабжения не обходится без раздела «Закрытые переходы методом горизонтально направленного бурения». Особенно актуальна бестраншейная прокладка кабеля в трубах в черте города, в том числе при пересечении автомобильных дорог. Так, учитывая непростую дорожную ситуацию с плотным движением автомобилей в Москве и близлежащих городах, местные органы ГИБДД и администрации района согласовывают прокладку кабеля через дорогу только бестраншейным способом, за редким исключением местных проездов и внутри дворовых дорог. Цель бестраншейной прокладки кабеля — производство работ без вскрытия земли при пересечении шоссейных автодорог и улиц с интенсивным движением, и т. п.

В Перечне предусматривается получение Свидетельства к работам по бестраншейной прокладке только в случае выполнения их на объектах нефтяной и газовой промышленности (вид работ «22.5. Работы по строительству переходов методом наклонно направленного бурения»). Бестраншейная прокладка электрических, водопроводных сетей, сетей водоотведения и связи в Перечне не предусмотрена в явном виде, что тоже влечет за собой необходимость получения Свидетельства о допуске к дополнительным видам работ, таким, как, например, «16.1. Укладка трубопроводов водопроводных», «18.1. Укладка трубопроводов теплоснабжения с температурой теплоносителя до 115 градусов Цельсия» и др.
Поэтому существует необходимость выделить данный вид работ в самостоятельную группу — «Бестраншейная прокладка инженерных сетей и коммуникаций, в том числе электрических и связи, под препятствиями естественного и искусственного происхождения». Это даст возможность строителям получать Свидетельство о допуске к конкретным видам работ, сложным в исполнении и оказывающим влияние на безопасность объектов капитального строительства, особенно при строительстве сетей. В такую группу видов работ надо включить такие виды работ, как «бестраншейная прокладка инженерных сетей и коммуникаций, в том числе электрических и связи, под препятствиями естественного и искусственного происхождения способом продавливания» и «бестраншейная прокладка инженерных сетей и коммуникаций, в том числе электрических и связи, под препятствиями естественного и искусственного происхождения способом горизонтально направленного бурения».

Кроме того, необходимо отметить, что неурегулированность данных видов работ позволяет недобросовестным заказчикам повышать расценки на такие работы, требуя с производителей работ «откаты». По мнению специалистов, в Москве расценки завышены не менее чем в четыре раза, что делает производство таких работ невыгодным и не позволяет совершенствовать технологию их применения.

6. 2. Сегодня набирает обороты строительство новых электростанций на возобновляемых и невозобновляемых источниках энергии в России. Электростанции на возобновляемых источниках энергии (солнце, ветер и вода) считаются самым перспективным направлением развития мировой энергетики. На сегодняшний день доля «зеленой энергетики» в нашей стране составляет 1%. При этом наиболее популярным является биотопливо, а затем энергия ветра и солнечная энергия. Например, в Германии доля получения электрической или тепловой энергии только за счет солнечной энергии достигла мирового рекорда, составив 23 ГВт (или 40% от пиковой нагрузки в стране). Цена индивидуальной солнечной энергии в Германии сейчас на 30–40% ниже стоимости электричества из сети.

Правительство Российской Федерации поддерживает и стимулирует использование возобновляемых источников энергии: поставлена задача до 2020 года достигнуть 4,5% выработки электроэнергии из альтернативных источников.

Сегодня строительство и монтаж оборудования ветроэнергетических установок и солнечных батарей ведется почти во всех регионах России. В качестве примера можно привести Приволжский федеральный округ, в котором наибольших успехов добилась Республика Башкортостан — ее энергосистема по отпуску тепла занимает второе место в России.

Не очень отстает и Нижегородская область. Совместно с датской компанией Folkecentre там образовано предприятие Folkecentre-NN, основной задачей которого является монтаж, установка и запуск в эксплуатацию трех ветроэнергетических установок общей мощностью 450 кВт (вблизи рабочего поселка Работки Кстовского района Нижегородской области).
В Сибирском федеральном округе развито использование солнечной энергии и гидроэнергетики, а также применение ветроэлектростанций и геотермальных станций.

Благоприятные условия для эффективного использования возобновляемых источников энергии находятся в Бурятии. На сегодняшний день солнечными установками там оснащены государственные учреждения, промышленные предприятия и жилые дома.
Планируется массовое строительство ветроэлектростанций и солнечных электростанций, а также установка сезонных микро-ГЭС в 22-х районах Республики Саха (Якутия). На Международной конференции «Возобновляемая энергетика в изолированных системах Дальнего Востока России» (27 июня 2013 г.) министр ЖКХ и энергетики Республики Саха (Якутия) Алексей Колодезников сказал: «Планируется строительство 9-ти ветроэлектростанций и 64-х солнечных электростанций, а также установка 17-ти сезонных микро-ГЭС».

Для монтажа оборудования на таких станциях требуются высококвалифицированные специалисты, имеющие специальное образование. Подготовку таких специалистов ведет не большое количество вузов, обладающих соответствующей материально-технической базой. Допуск неквалифицированных специалистов к выполнению таких работ может представлять опасность для неограниченного круга лиц. Исходя из вышесказанного, предлагается включить в Перечень вид работ «Монтаж, демонтаж и пусконаладочные работы оборудования электростанций на возобновляемых альтернативных источниках».

7. Перечень не учитывает инновации в строительстве.

В последнее время активно развивается производство новых строительных материалов и их применение при устройстве несущих и ограждающих конструкций зданий и сооружений. К таким инновациям, в частности, относятся композиционные материалы.
Композиционные материалы — многокомпонентные материалы, состоящие из пластичной основы-матрицы и наполнителей, выполняющих укрепляющую и некоторые другие функции. Признаком композиционного материала является заметное взаимное влияние друг на друга составных элементов композита, их новое качество и эффект. Это обусловливает необходимость дополнить Перечень группой видов работ «Монтаж и демонтаж конструкций из полимерных и композиционных материалов», куда войдут виды работ: «монтаж и демонтаж несущих конструкций из полимерных композиционных материалов (кроме мостов, транспортных эстакад и путепроводов)» и «усиление конструкций полимерными композиционными материалами». Кроме того, необходимо дополнить группу видов работ по устройству мостов, транспортных эстакад и путепроводов видом работ «монтаж и демонтаж мостов, транспортных эстакад и путепроводов из полимерных и композиционных материалов».

8. Строительный контроль, осуществляемый всеми субъектами инвестиционно-строительной деятельности, является видом работ, оказывающим влияние на безопасность объекта капитального строительства.

Обязанность застройщика (или технического заказчика) осуществлять строительный контроль установлена ст. 53 Градостроительного кодекса. Причем указанная статья позволяет осуществлять его как самостоятельно, так и с привлечением физического или юридического лица на основании договора.

Существующий Перечень предполагает получение Свидетельства о допуске к видам работ строительного контроля только лицом, привлекаемым застройщиком или техническим заказчиком. Заказчик и технический заказчик в этой ситуации могут позволить себе самостоятельное его осуществление без Свидетельства о допуске и даже при отсутствии квалифицированных специалистов.
Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рекомендовал (Письмо № 3.31-19/58 от 6 февраля 2012 г.) Минрегиону России уточнить наименование группы видов работ по строительному контролю, установив, что строительный контроль, выполняемый любыми субъектами строительной деятельности, является видом работ, оказывающим влияние на безопасность объекта капитального строительства.
В связи с вышеизложенным предлагается наименование группы видов работ по осуществлению строительного контроля сформулировать как «Осуществление строительного контроля застройщиком либо привлекаемым им на основании договора юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (далее — строительный контроль)» и включить в него отдельные направления строительного контроля, охватив все виды работ, содержащиеся в Перечне.

9. Возможность двойного толкования содержания наименований видов работ, входящих в группу № 33 «Работы по организации строительства, реконструкции и капитального ремонта привлекаемым застройщиком или заказчиком на основании договора с юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (генеральным подрядчиком)» действующего Перечня, вызывает затруднения в правоприменительной практике. Кроме того, Градостроительный кодекс не оперирует понятием «генеральный подрядчик».

Разбивка группы видов работ № 33 Перечня на дополнительные внутренние группы и подгруппы видов работ, а также деление видов работ по объектовому и отраслевому принципу внесли неразбериху в понимание и применение видов работ данной группы. Не внесли полной ясности и разъяснения Минрегиона России, изложенные в Письме № 32198-ИП/08 от 10 сентября 2012 г. Кроме того, в группе видов работ не поименованы отдельные отрасли промышленности. В частности, не учтенными оказались работы по организации строительства, выполняемые в отношении объектов строительной, медицинской и других отраслей промышленности. В результате создалась парадоксальная ситуация, когда для организации строительства объектов строительной индустрии не требуются специалисты соответствующей квалификации, а также является необязательным обеспечение коллективной ответственности.

Однако отсутствие отраслей промышленности в группе видов № 33 Перечня не исключило необходимости получения Свидетельства о допуске к самим работам, выполняемым на таких объектах капитального строительства, и не освободило лицо, осуществляющее строительство, от необходимости выполнения функций, возложенных на него нормами Кодекса. В частности, в соответствии с частью 3 статьи 52 Кодекса, лицо, осуществляющее строительство, организует и координирует работы по строительству, реконструкции или капитальному ремонту объекта капитального строительства, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов и техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации, а также, в силу части 6 статьи 52, проводит строительный контроль. Следовательно, для участия в торгах лицу, выполняющему работы по организации строительства, в описанном выше случае необходимо иметь Свидетельство о допуске ко всем видам работ, которые планируется выполнять в ходе строительства, реконструкции или капитального ремонта объекта капитального строительства.

В такой ситуации строительная компания во много раз увеличивает свои издержки на содержание неоправданно большого количества квалифицированных работников и на систематическое повышение их квалификации. Такое положение вступает в противоречие с нормами ч. 7 ст. 55.16 Кодекса, когда внесение повышенного взноса в компенсационный фонд в зависимости от стоимости работ по одному договору лицом, имеющим Свидетельство о допуске к работам по организации строительства, является обязательным, в то время как лицо, осуществляющее такие же работы на предприятиях и объектах, например, пищевой промышленности, от обязанности внесения дополнительных средств (иногда немалых — до 10 млн руб.) освобождено. Кроме того, заказчик, не понимая содержание видов работ группы №33, обязывает лицо, осуществляющее строительство, иметь Свидетельство о допуске одновременно к нескольким видам работ из данной группы. Например, при организации работ по реконструкции или капитальному ремонту систем теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения жилых зданий заказчик требует наличия в Свидетельстве о допуске не только вида работ №33.3 «Жилищное и гражданское строительство», но и видов работ №33.7 «Объекты водоснабжения и канализации» и №33.5 «Объекты теплоснабжения». При таком подходе к получению Свидетельства лицу, осуществляющему строительство, необходимо показать большее количество специалистов — для соответствия требованиям, установленным саморегулируемой организацией, а следовательно, возложить на себя дополнительные материальные затраты на их содержание.

Все это подтверждается и судебной практикой. В частности, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа в Постановлении № Ф03-1062/2012 от 25 апреля 2012 года пришел к выводу о необходимости наличия у участников торгов Свидетельства о допуске к нескольким видам работ группы видов работ №33. В свою очередь Арбитражный суд Сахалинской области в Решении № А59-4295/2012 от 29 ноября 2012 года пришел к выводу, что для участия в аукционе на выполнение работ по организации строительства достаточно Свидетельства о допуске на единственный вид работ из этой группы видов работ.

Таким образом, видно, что даже суды, расположенные в одном регионе, подходят к решению аналогичных вопросов по-разному, что, по нашему мнению, оказывает негативное влияние на складывающуюся правоприменительную практику. Более того, неточные формулировки Перечня приводят к судебным решениям, обоснованность и правильность которых вызывает сомнение. Например, Арбитражный суд Республики Карелия в делах № А26-1345/2013 от 27 мая 2013 года и № А26-1446/2013 от 29 мая 2013 года, достаточно подробно исследовав материалы дел, пришел к необоснованному выводу: «Застройщик в силу закона вправе самостоятельно осуществлять работы по организации строительства, заключать договоры подряда на выполнение определенных видов работ по строительству объекта капитального строительства, а также самостоятельно выполнять определенные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства. Это прямо предусмотрено в части 3 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Осуществление данных функций непосредственно застройщиком не свидетельствует о том, что он становится генеральным подрядчиком». При этом норма, закрепленная в части 5 статьи 8 Федерального закона № 240-ФЗ от 27 июля 2010 г. «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», говорит, что до приведения уполномоченным федеральным органом исполнительной власти Перечня в соответствие Градостроительному кодексу застройщик, являющийся лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства, должен иметь Свидетельство о допуске к предусмотренным Перечнем работам по организации строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства (привлекаемые застройщиком или заказчиком на основании договора юридические лица или индивидуальные предприниматели судом не учтены).

Таким образом, предлагается исключить отраслевую разбивку в группе видов работ по организации строительства, исключить из названия словосочетание «генеральный подрядчик», изложив наименование группы видов работ в следующей редакции — «Организация строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию и капитальный ремонт», и включить в нее единственный вид работ — «организация строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию и капитальный ремонт».

9. При установлении видов работ по организации строительства созданы предпосылки для недобросовестной конкуренции. Добросовестные строительные организации несут необоснованные дополнительные расходы, установленные нормами Градостроительного кодекса.
Лицо, осуществляющее строительство, если такие работы включены в Перечень, должно иметь выданное саморегулируемой организацией Свидетельство о допуске к работам по организации строительства, а также и внести минимальный взнос в компенсационный фонд саморегулируемой организации. Величина такого взноса установлена нормами статьи 55.16 Кодекса. Она зависит от стоимости работ по организации строительства по одному договору и составляет от одного до тридцати миллионов рублей. При установлении саморегулируемой организацией требования к страхованию ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, взнос в компенсационный фонд составляет от трехсот тысяч до десяти миллионов рублей.

В ряде случаев получение Свидетельства о допуске к работам по организации строительства не требуется, как следствие, нарушаются требования Градостроительного кодекса о необходимости внесения повышенного взноса в компенсационный фонд лицами, осуществляющими строительство. Более того, на практике имеет место создание и участие в государственных и муниципальных торгах организаций, не обладающих ни квалифицированным персоналом, ни какими-либо материальными ресурсами и планирующими выполнять строительные работы не самостоятельно, а путем стопроцентного найма подрядных организаций. Нередко, такие организации аффилированы к организаторам торгов.

Можно рассчитать затраты, которые понесет лицо, осуществляющее строительство. При этом указанные затраты вытекают из обязательных к исполнению норм закона.

Градостроительный кодекс обязывает лицо, выполняющее работы по организации строительства, иметь в штате организации не менее шести инженерно-технических работников. По данным Росстата, средняя заработная плата по России на декабрь 2012 году составляла 34 811 руб. Так что затраты на заработную плату минимально установленной численности инженерно-технических работников в месяц составляет:
6 чел. х 34 811руб. = 208 866 руб. в месяц.

Стоимость проведения обязательного повышения квалификации одного работника (в объеме 72 часов) составляет от 5 до 10 тыс. руб. Периодичность — 1 раз в 5 лет.
Ответственность члена саморегулируемой организации подлежит страхованию. Стоимость договора страхования ответственности (страховая премия) в случае причинения вреда вследствие недостатков работ зависит от нескольких факторов: периода страхования, наличия или отсутствия франшизы (при наличии франшизы — от ее размера), от объема и количества видов работ, от вида объекта (опасный, уникальный) и др.
Тарифы на страхование ответственности членов СРО могут быть от 0,1% и до 1% от страховой суммы. Как правило, в настоящее время страховая премия при страховании вреда до 5 млн руб. составляет около 15 тыс. руб. Стоимость аттестации одного работника в области промышленной безопасности, в соответствии с Приказом Ростехнадзора № 233 от 6 апреля 2012 г. «Об утверждении областей аттестации (проверки знаний) руководителей и специалистов организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору», составляет от 12 тыс. руб. за одну область аттестации. Периодичность проведения аттестации установливается межотраслевыми нормативными документами — от 1 года до 5 лет.

Сравнение затрат членов саморегулируемых организаций, выполняющих работы по организации строительства, имеющих дополнительную ответственность за качество выполняемых работ, и лиц, выполняющих работы по организации строительства без наличия разрешительных документов и не имеющих дополнительной ответственности, представлено в данной таблице:

 Сравнение затрат членов саморегулируемых организаций, выполняющих работы по организации строительства

Таким образом, установление различных требований к лицу, осуществляющему строительство и являющемуся членом саморегулируемой организации, и к лицу, выполняющему работы без соответствующих документов и подтверждения квалификации, влечет за собой ограничение конкуренции и постановку в неравные условия вследствие дополнительных затрат, возложенных на члена саморегулируемой организации законом.

Выводы

Внесение изменений в действующий Приказ обусловлено необходимостью приведения в соответствие с изменившимися нормами законодательства, практикой, а также жизненной необходимостью.
Предлагаемый подход к формированию групп и видов работ в Перечне позволит:
1) исключить имеющиеся предпосылки нарушений в сфере антимонопольного законодательства и законодательства о конкуренции;
2) привести Перечень в соответствие нормам действующего законодательства, обеспечить однозначное понимание наименований и содержания видов строительных работ;
3) не допустить необоснованного расширения Перечня видов работ, включив в него исключительно виды работ, оказывающие влияние на безопасность объектов капитального строительства и требующие специального образования и особой квалификации при их выполнении;
4) максимально приблизить Перечень к направлениям видов экономической деятельности, отраженных в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности;
5) обеспечить возможность участия в строительстве и малого бизнеса, готового гарантированно отвечать за качество выполненных работ;
6) защитить потребителей строительных работ и услуг от недобросовестных исполнителей;
7) существенно снизить необоснованное увеличение численности работников юридического лица и индивидуального предпринимателя, а следовательно, сократить финансовые затраты добросовестных участников строительного рынка;
8) отразить в Перечне виды работ, которые обеспечивают внедрение инноваций и новых технологий в строительстве;
9) более широко использовать отдельные виды работ участниками рынка в сфере строительства.


А. Ф. Суров,
к. юр. н., доцент,заместитель директора департамента нормативного обеспечения и развития саморегулирования Национального объединения строителей,

А. В. Сорокоумова,
главный специалист департамента нормативного обеспечения и развития саморегулирования Национального объединения строителей

Окончание статьи. Начало - Правовые проблемы модернизации Перечня видов работ по строительству,  реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства (начало)


Полная или частичная перепечатка материалов - только с письменного разрешения редакции!


«« назад